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地方政府債務管理的國際經驗與啟示
點擊:14163 次 添加時間:2014-12-21   

目前,世界53個主要國家中,有37個允許地方政府舉債,其地方政府債務管理的經驗做法,對于完善我國地方融資平臺債務管理和建立風險防范機制,具有較強的借鑒意義。

國外地方政府債務的主要類型
  市政債。在資本市場較為發達的國家,市政債是地方政府債務的主要形式。根據償債資金來源的不同,市政債券可分為一般責任型市政債、收益型市政債和混合型市政債。一般責任型市政債是指以地方政府的稅收收入作為償債資金來源的市政債券,由于不與特定項目相聯系,這實際上就是地方公債。收益型市政債是指以特定項目的收入(而非稅收)作為償債資金來源的市政債券,其還本付息來自項目自身收益,如高速公路、水電氣的收費。混合型市政債則具有上述兩種債券的混合特征。美國是市政債發行規模最大的國家,2013年年末,市政債券存量規模為36712億美元,占美國GDP的比重為22%
  專業銀行貸款。成立專業銀行,幫助地方政府籌集資金,推動城鎮基礎設施建設。歐洲專業銀行的資金來自于儲蓄機構和其他長期資金。日本的專業銀行資金主要來源于郵政儲蓄和部分養老金基金。發展中國家的基礎設施專業銀行多以政府資金為主,以哥倫比亞為例,其開發銀行為市政基礎設施提供再貼現貸款。阿根廷的省級銀行則會按省政府的要求,為當地市政設施建設提供資金,省級銀行再從阿根廷央行再貼現獲得資金。
  政府專項基金、擔保或上級政府直接貸款。在一些發展中國家存在的市政發展基金,為政府所資助,在本國資本市場沒有得到很好發展之前,為基礎設施建設提供長期資金支持的一種過渡機制。如印尼的區域開發賬戶(RDA),泰國的泰國擔保基金,韓國的國家投資基金。隸屬于英國財政部債務管理辦公室的公共工程貸款委員會,通過轉貸來自國債資金的國家貸款基金,為地方政府提供近80%的借款。日本、韓國、南非地方政府也向中央借款,1999年前日本中央政府資金曾經占地方政府債務余額的一半左右。
  公私合作(PPP)模式。比較有代表性是英國和法國。英國在20世紀80年代后大規模推進了以PFIPrivate Finance Initiative)為代表的基礎設施建設的公私合作,有16%的基礎設施投資采取公私合作形式,主要運用于醫院、學校、監獄、警察局、保障性住房等非營利性政府投資領域。法國的公用事業特許經營被世界銀行充分認可,有成熟經驗的企業集團,廣泛參與高速公路、有線電視、通信、城市供暖、垃圾處理、污水處理、停車場等公用設施的建設和經營。

國外地方政府債務的風險控制機制
  預算硬約束。發達經濟體在中央與地方財政的關系上有明確的法律法規約束。美國絕大多數州的憲法規定,將地方政府債務納入預算管理。澳大利亞、新西蘭等國對地方債務實行嚴格的預算管理,在政府預算體系上全面反映政府收入、支出及債務舉借和償還情況,確定地方債務的合理規模。澳大利亞、日本等國高度關注地方政府債務對其資產負債狀況與風險大小的影響,并據此統籌考慮政府的公共資源配置。南非中央政府也曾補貼地方預算赤字,2003年其《市政財政管理法案》立法后,強化了地方財政責任的要求。如今,越來越多的新興市場經濟體通過立法形式實行硬預算約束。
  債務規模控制。地方政府債務規模控制體現為需求控制和供給控制。需求控制包括債務余額控制和增量控制,主要指標有:負債率、債務率、新增債務率、償債率、擔保債務比重、利息支出率、債務依存度和資產負債率等。供給控制的主要指標包括:地方政府貸款與金融機構凈資產比、地方政府貸款與地方政府凈資產比、貸款損失債權人分擔率。從紅線指標看,普遍采用了歐盟對其成員國債務警戒線的標準,即當年財政赤字/ GDP不超過3%,債務余額/GDP不超過60%2008年國際金融危機使得歐洲大部分主權國家及地方政府都突破了這一警戒線。但就許多新興市場經濟體而言,如阿根廷、巴西、哥倫比亞、印度等國普遍采取硬性規定的方式,對地方政府債務融資進行了嚴格限制,一般都不會高于歐盟債務警戒線標準。
  透明度要求。發達經濟體以及經受過債務危機的一些新興市場經濟體均有嚴格的透明度要求,向公眾披露信息、提高債務透明度,能夠滿足公眾知情權,提高政府公信度,有利于提高政府債務控制能力,防止債務惡化。國際貨幣基金組織的《財政透明度守則》、OECD《預算透明度最佳做法》以及主權財富基金國際工作組(IWG)提出的《圣地亞哥原則》等,都是提升財政透明度的經驗總結。總體來看,透明度應包括三方面的內容:一是財政制度的透明度;二是會計信息的透明度。包括各個政府部門的明細報表、部門之間的資金往來等,包括預算外實體如地方政府控制公司的欠款、赤字情況;三是公布關鍵性財政指標及可持續性預測的透明度。
  風險預警體系。美國俄亥俄州模式比較健全。如果一個地方機構的財政狀況符合所規定的三種情況,該州審計局便宣布其進入“預警名單”,并對該地方財政進行監視。如果州審計局發現該地方政府財政狀況進一步惡化,則將其從“預警名單”中移至“危機名單”,并成立委員會監督和控制該地方政府的財政管理。澳大利亞和新西蘭建立了地方政府或有負債報告體系,定期評估可能對財政狀況產生顯著影響的因素。哥倫比亞設計了交通信號燈系統,當地方政府被評級為紅燈區時,即債務突破一定限制時,將禁止借貸;評級為綠燈區時,其借貸最高限制由計算出的債務可持續償還情況決定。
  債務危機治理。美國從19世紀40年代地方政府債務危機起,就堅持了不救助的原則,以美國西部的州為代表。比較典型的是1995年加州第二大縣——橙縣無力償債時,州政府拒絕救助。20世紀80年代,華盛頓州的供水系統收益債券出現違約,當地政府也沒有救助債券持有人。部分發達國家實行的有條件救助模式,有以下兩方面特點:一是地方政府管轄權越大,就更應該自我承擔財政責任。中央政府救助規模較小的地方政府債務,救助是“雪中送炭”。二是金融市場約束機制可能促成救助行為。如澳大利亞就出于維護本國在國際資本市場的聲譽考慮,出手救助地方政府。

國外地方債務管理對我國的啟示
  規范地方政府舉債行為。一是提升地方債務透明度,建立公開透明的地方債務統計制度和融資平臺財務報告制度,并將地方債務納入硬預算約束。二是制定并嚴格執行地方政府中期財政規劃。如連續23年超出原定目標,我國中央政府可截留相應的稅收返還和轉移支付,調整地方政府過度融資行為,回到原有中期規劃軌道。三是要構建風險預警指標體系。在建立關鍵指標風險預警體系的基礎上,由靜態評估擴展為動態評估,由簡單的閾值監測擴展到定性和定量結合、自身評價與市場評價結合的方式,科學、全面地評估地方政府債務或轄區融資平臺的可持續性。
  加緊推進市政債發行。當前我國地方政府融資平臺除銀行貸款、公開發債渠道外,還有大量的信托、理財類融資方式,成本高且不透明。市政債發行,可以形成規范、透明的市場化融資替代,通過“開前門、堵后門”,有利于化解當前地方融資平臺債務融資風險。將現有的各類城投債逐漸轉化為收益型市政債,逐步探索發行一般責任型市政債。從試點地區看,可以逐步由沿海發達省市擴展到中西部財政實力較強的地區,最終形成一個具有省市縣不同層次地方發債主體的全國市政債市場。
  在混合所有制改革中探索推進PPP(公私合作)融資。十八屆三中全會提出“積極發展混合所有制”,為穩妥有序推進,可從地方國企或央企二級、三級企業開展試點,地方融資平臺可作為試點的有效載體。PPP合作融資的主要目的:一是優化地方政府的債務結構,讓參與合作的各類資本共擔債務。二是讓各類資本在參與政府公益項目時能夠獲得政府信用支持,從而降低相關融資成本。三是促進社會資本在合作完成后能夠以市場化方式退出。在我國,預計采用PPP方式與私營機構展開合作,平臺貸款證券化、平臺資產證券化、PPP項目貸款證券化及與之相配套的信用風險緩釋工具(CRM)將會出現旺盛的市場需求。
  地方政府融資平臺應區別對待、分類轉型。隨著我國一些發達地區大規模基礎設施的完成,一些融資平臺可能由公用事業投資型向運營管理型轉變,其債務杠桿率會不斷收縮。但在未來較長時期,中西部地方政府融資平臺還將承擔政府舉債、投資、建設等職能。一方面,這些債務率偏高的融資平臺可考慮加強與央企、民間資金、外資等各類資金合作、采用PPP的項目融資模式,形成政府牽頭下的多元化股權結構。另一方面,地方政府要探索建立融資平臺優勝劣退的市場化機制,對融資平臺進行分類綜合評價,加大對有問題平臺、投入產出效率低下的平臺、管理成本費用過高平臺的退出力度,避免其占用過多的政府舉債資源。
  避免對地方政府過度救助。在未來地方政府債務融資充分市場化的情況下,不排除一些地方政府出現違約的可能,在危機處理中需要把握好以下原則:一是中央政府應以地方政府債務重整為契機,約束地方政府舉債行為甚至財政收支行為,建立長效的風險防范機制。如果實施無條件救助,將會在未來形成持續的“道德風險”。二是以“救小、救弱為先”為原則,優先救助市、縣級層面的債務危機;管轄權較大的地方政府,應該率先自我承擔財政責任。三是中央救助資金在整個債務重整資金的占比不宜過高。(作者,宋軍,系中國人民銀行重慶營業管理部副主任)

 

作者:    來源:學習時報
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